Aufsichtsmechanismus in der EU
Bankenunion
Die Bankenunion wurde als Reaktion auf die Finanzkrise geschaffen und besteht derzeit aus zwei Teilen, dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM). Der SSM überwacht die größten und wichtigsten Banken im Euro-Währungsgebiet unmittelbar auf europäischer Ebene, während es Aufgabe des SRM ist, ausfallende Banken in geordneter Weise und mit minimalen Kosten für die Steuerzahler und die Realwirtschaft abzuwickeln. Ein dritter Teil, das Europäische Einlagensicherungssystem (EDIS), wird derzeit erörtert.
Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM)
Durch die EU-Verordnung Nr. 1024/2013 (SSM-VO) wurden der Europäischen Zentralbank (EZB) Aufgaben zur Beaufsichtigung sämtlicher in den teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassener Kreditinstitute im Bereich der prudentiellen Bankenaufsicht übertagen. Die EZB hat die ihr übertragenen Aufgaben innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) wahrzunehmen, der aus der EZB und den nationalen zuständigen Behörden (NCA) besteht.
Auf Grundlage des Art. 6 Abs. 7 SSM-VO hat die EZB in Abstimmung mit den NCA ein sog Rahmenwerk (engl. „Framework Regulation“) erarbeitet. Dieses Rahmenwerk regelt neben der Methodik für die Einstufung der Kreditinstitute in die Kategorien „signifikant“ und „nicht signifikant“ auch das Verhältnis und die Prozesse zwischen der EZB und den NCA sowie das von der EZB anzuwendende Verfahrensrecht.
Um eine effiziente und praktikable Aufsicht der mehreren 1000 Banken in der EU zu ermöglichen, wird der EZB die unmittelbare Kompetenz für die Beaufsichtigung von bestimmten, signifikanten Banken übertragen. Die verbleibenden – nicht signifikanten – Banken unterliegen weiterhin der Aufsicht durch die nationale Behörde. Zwecks Sicherung der Kohärenz und der Funktionsweise des Aufsichtssystems erlässt die EZB Leitlinien, Empfehlungen und Weisungen allgemeiner Natur, auf Basis derer die nationalen Aufsichtsbehörden zu agieren haben. Davon unabhängig kann die EZB im Interesse einer konsistenten Anwendung der Aufsichtsstandards aus eigener Initiative oder auf Antrag der nationalen Behörde jederzeit die Aufsicht über jede Bank („Bankdefinition nach der CRD/CRR nicht nach BWG!) übernehmen.
Die Arbeitsteilung zwischen der EZB und den NCAs wird anhand von Kriterien bestimmt, die auf die Größe der Bank und ihre Bedeutung im Land abzielen.
Direkt beaufsichtigt werden Banken:
- deren Bilanzsumme höher als € 30 Mrd. ist,
- mindestens 3 Banken eines jeden Landes;
- wenn der Marktanteil mindestens 20% beträgt und die Bilanzsumme mindestens € 5 Mrd. erreicht;
- wenn die EZB die Aufsicht über ein Institut an sich zieht;
- wenn die Bank Mittel aus dem Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM) erhalten hat.
Die Teilnahme am SSM ist für Euroländer verpflichtend. Für Nicht-Euro-Mitgliedstaaten besteht eine Opt-in-Möglichkeit.
Die mikroprudentiellen Aufsichtsaufgaben der EZB werden in Art. 4 der SSM-VO normiert. Dazu gehören u.a.
- Konzessionserteilung / -entzug;
- Beurteilung von Erwerb / Veräußerung qualifizierter Beteiligungen;
- Gewährleistung der Einhaltung der Ordnungsnormen;
- Gewährleistung der Einhaltung von Sorgfaltsvorschriften/Anforderungen an Geschäftsleitern;
- Frühintervention und Aufsichtsaufgaben betreffend Sanierungspläne (keine Abwicklungsbefugnisse!).
In Fragen der Konzessionierung sowie der Beteiligungskontrolle entscheidet immer die EZB, also auch bei nicht signifikanten Banken die Beschlüsse. Die Vorbereitung der Beschlussfassung (= Erhebung des entscheidungsrelevanten Sachverhalts) erfolgt durch die jeweilige NCA, in Österreich durch die FMA.
Entscheidungen der EZB können von direkt beaufsichtigten Kreditinstituten beim Europäischer Gerichtshof
(EuGH) angefochten werden.
Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus
Die BRRD vereinheitlicht die Regelungen zur Sanierung und Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen in der EU. Sie sieht die Einrichtung einer eigenen Abwicklungsbehörde als neuer Behörde oder – strukturell getrennt – im Rahmen einer bestehenden Aufsichtsbehörde vor.
Wesentliche Aufgaben der Abwicklungsbehörde sind:
- Erstellung der Abwicklungspläne;
- Feststellung bzw. Beseitigung von Abwicklungshindernissen;
- Festlegung von „Minimum Requirements for Eligible Liabilities“ (MREL);
- Tatsächliche Abwicklung (Bewertung der Aktiva und Passiva, Festlegung der Abwicklungstools; Entscheidung über die Abwicklung);
- Koordination mit anderen Abwicklungsbehörden.
Die SRM-Verordnung ergänzt die BRRD um einen institutionellen Abwicklungsrahmen von Banken im SSM (Eurozone). Konkrete Abwicklungsentscheidungen werden ab 1. Jänner 2016 vom „Single Resolution Board“ (SRB) auf Antrag der EZB (signifikante Kreditinstitute bzw. grenzüberschreitende Bankengruppen) getroffen, die Europäische Kommission hat jedoch das Recht Entscheidungen des SRB zu beeinspruchen bzw. Abänderungen zu verlangen. Danach hat noch der Rat ein Recht auf Einspruch in bestimmten Fällen (z.B. bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses oder bei einer Abänderung der Abwicklungskosten zu Lasten des SRF (s.u.). Die finale Entscheidung muss innerhalb von 24 + 8 Stunden vorliegen. Aufgabe der nationalen Behörden ist in weiterer Folge die Implementierung des vom SRB beschlossenen Abwicklungsschemas unter Anwendung nationaler Verfahren und Rechte.
Für die Finanzierung einer Abwicklung sieht die Verordnung ein Bail-in (Aktionäre, sonstige Risikokapitalgeber, Gläubiger - eine Ausnahme besteht für gesicherte Einlagen) und darüber hinaus den einheitlichen Abwicklungsfonds ("Single Resolution Fonds“ (SRF)) vor.
Die Bail-in Regeln der SRM-VO folgen der BRRD. Der SRF wird über Beiträge der Banken dotiert. Innerhalb von 8 Jahren ist 1% der gesicherten Einlagen, das wären dzt. rd. € 55 Mrd., zu erreichen. Die Beitragszahlungen orientieren sich an Größe und Risiko der Bank. Flankierend sind Ex post-Beiträge der Banken und Kreditaufnahmen des SRF am Markt erlaubt.