Sendemasten

Funkanlagen erfordern eine Bewilligung zum Betrieb. Grundsätzlich umfasst die Erteilung der Konzession nach dem Telekommunikationsgesetz 2021 (TKG 2021) durch die Rundfunk- und Telekom-Regulierungsbehörde beziehungsweise die Erlangung einer Allgemeingenehmigung nach dem TKG 2021 auch die Befugnis zur Errichtung der erforderlichen Anlagen.

Auf der Grundlage der Konzession erfolgt die Bewilligung zur Inbetriebnahme der Sendestationen durch das Fernmeldebüro. Dabei handelt es sich um eine Bewilligung, die standortunabhängig alle Sendestationen umfasst. Eine individuelle Genehmigung jeder einzelnen Antenne nach dem TKG 2021 erfolgt nicht. Dies ist möglich, da die Sendebedingungen und Schutzabstände zur Sendeantenne generell definiert sind und ex post kontrolliert werden. Baurechtliche Genehmigungen (für Fundamente, Masten usw.) richten sich nicht nach dem TKG 2021, sondern nach sonstigen Vorschriften (der Länder).

Immer wieder wird in Eingaben an das Bundesministerium die Behauptung aufgestellt, dass durch das Fehlen einer Grenzwerteverordnung die notwendige Rechtssicherheit für die Mobilkommunikationsbetreiber fehle. Auf Grund der ÖNORM R23-1 und der EU-Ratsempfehlung vom 12. Juli 1999 (1999/519/EG) gibt es schon derzeit einzuhaltende Grenzwerte, deren Einhaltung vom Fernmeldebüro bei Verdacht der Überschreitung im Rahmen des Aufsichtsrechts gemäß § 175 Telekommunikationsgesetz 2021 überprüft wird. Die Rechtslage nach dem TKG 2021 ist eindeutig: § 27 TKG 2021 ordnet für die Bewilligung von Funkanlagen an, dass unter anderem der Schutz des Lebens und der Gesundheit der Bevölkerung gewährleistet sein muss. Nähere Bestimmungen, unter welchen Bedingungen dieser Schutz gewährleistet ist, enthält das TKG 2021 selbst nicht. Dies ist eine in der österreichischen Rechtspraxis regelmäßig verwendete Form der Regelung, um zu vermeiden, dass eine Rechtsnorm durch regelungsfremde Tatbestände zersplittert wird. Damit wird das Gesetz jedoch solange nicht inhaltlich unbestimmt und damit verfassungswidrig, solange der unbestimmte Gesetzesbegriff „Schutz des Lebens und der Gesundheit“ anhand objektiv feststehender Kriterien eindeutig inhaltlich ausgelegt werden kann. Die von der Judikatur dazu herangezogenen Techniken sind vor allem gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse und die aus solchen Erkenntnissen erfließenden Normen. Solche Normen liegen in Form der ÖNORM und der zitierten Ratsempfehlung vor. Sollten die Fernmeldebehörden daher bei ihrer Prüfung von Sendeanlagen andere (etwa niedrigere) Grenzwerte vorschreiben, wäre einer entsprechenden Beschwerde des Betreibers beim VwGH vermutlich Erfolg beschieden, weil über den Verweis auf den unbestimmten Gesetzesbegriff die Normen in der Praxis so zu behandeln sind, als wären sie selbst Teil des Gesetzes.

Schutz der Gesundheit

Mit einer immer wieder geforderten Grenzwerteverordnung für Mobilfunk sollten die Grenzwerte der genannten Ratsempfehlung nach dem durchgeführten Begutachtungsverfahren durch Verordnung festgeschrieben werden. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Erlassung einer derartigen Verordnung besteht allerdings nicht. Die Verordnung kann sich daher nur auf den in § 27 TKG 2021 als unbestimmten Gesetzesbegriff enthaltenen „Schutz der Gesundheit stützen“. Da unbestimmte Gesetzesbegriffe jedoch anhand objektiver Kriterien auszulegen sind, kann ohne konkrete wissenschaftliche Begründung kein niedrigerer Grenzwert, als dies in den genannten Normen enthalten ist, festgesetzt werden, sonst wäre eine derartige Verordnung gesetzwidrig.

Die Diskussion zeigte aber auch, dass derzeit sowohl von Gegnern als auch Befürwortern der derzeitigen Grenzwerte nachvollziehbare Aussagen über Gesundheitsrisiken nicht vorliegen und dass die Problematik der Grenzwerte nicht auf den Mobilfunkbereich beschränkt werden kann. Andere Funkquellen (Rundfunk, Richtfunk, Satellitenfunk) und sonstige Quellen elektromagnetischer Felder (Hochspannungsleitungen, Transformatoren usw.) tragen zur Immission ebenfalls bei. Daher wurde von der Erlassung dieser Verordnung, die isoliert nur den Mobilfunkbereich betrifft, Abstand genommen. Eine umfassende Regelung kann nur durch ein Gesetz erfolgen, dass sich umfassend mit sämtlichen Quellen elektromagnetischer Felder beschäftigt.

Es ist klar, dass für die Betreiber eine Senkung der Grenzwerte in der Zukunft während der laufenden Netzplanung zu organisatorischen und wirtschaftlichen Problemen und zusätzlichen Kosten führen könnte. Die daher in diesem Zusammenhang von den Betreibern geforderte „Rechtssicherheit“ ist jedoch keine Rechtssicherheit im juristischen Sinn. Eine solche läge nur vor, wenn das Ergebnis eines laufenden oder bevorstehenden Verfahrens unklar und auch nicht vorhersehbar ist, was jedoch nicht der Fall ist.

Eine Garantie, dass es in Zukunft zu keiner Veränderung (Senkung) von Grenzwerten kommen kann, kann nicht abgegeben werden. Auch die Erlassung einer Verordnung ändert daran nichts. Sollten sich die wissenschaftlichen Erkenntnisse soweit ändern, dass die Notwendigkeit geringerer Grenzwerte als wissenschaftlich gesichert anzusehen ist, müsste diese neue Erkenntnis in die Entscheidungspraxis der Fernmeldebehörden einfließen.

Forschung über die Auswirkungen des Mobilfunks muss intensiviert werden

Derzeit wird intensiv auf diesem Gebiet geforscht: Auf nationaler Ebene sind vor allem die Studien des Austrian Institute Of Technology (AIT) (bzw. in der Vergangenheit des Forschungszentrums Seibersdorf) zu nennen, das sich seit vielen Jahren mit den Wirkungen elektromagnetischer Felder befasst. So wurde schon 1996 eine dreiteilige Studie über dokumentierte Forschungsresultate bezüglich der Wirkung elektromagnetischer Felder vorgelegt (Teil 1 befasste sich mit niederfrequenten Feldern, Teil 2 mit hochfrequenten Feldern und Teil 3 mit der Auflistung relevanter Dokumente). Nunmehr liegen Studien vom Dezember 1999 vor, die eine Aktualisierung der ursprünglichen Teile 1 und 2 darstellen.

Diese Endfassung der „Studie dokumentierter Forschungsresultate über die Wirkung hochfrequenter elektromagnetischer Felder“ enthält u.a. folgende Aussagen:

• Der wichtigste Effekt hochfrequenter elektromagnetischer Felder ist die Absorption von Strahlungsleistung im biologischen Gewebe. Die heute geltenden Sicherheitsnormen begrenzen diese thermische Belastung jedoch auf einen unbedenklichen Wert.
• Konkrete Hinweise auf Gesundheitsgefahren durch Exposition in Hochfrequenzfeldern, deren Intensität die heutigen Grenzwerte unterschreitet, liegen nicht vor.
• Herzschrittmacher und andere Implantate können unter bestimmten Umständen falsch reagieren. Bei sehr empfindlichen Implantaten können Sicherheitsmaßnahmen erforderlich sein (aktivierte Mobiltelefone nicht näher als 15 cm zum Implantat bringen).

Die WHO als Sonderorganisation der Vereinten Nationen beschäftigt sich im Bereich der Gesundheit auf globaler Ebene intensiv mit der angesprochenen Problematik. So wurde 1996 das internationale EMF-Projekt gestartet. Hier sind internationale Untersuchungen bezüglich niedriger und hoher Frequenzfelder im Gange, die als Empfehlungen der WHO dienen sollen, und zwar mit dem Ziel, die Öffentlichkeit zu beraten und aufzuklären, und Regierungen zur strikten Befolgung internationaler und nationaler Standards anzuhalten.

Österreichische Forschungen können angesichts der WHO-Studie allenfalls Randbereiche der Problematik berühren. Ein Abwarten der WHO-Langzeitstudie ist daher zweckmäßig. 

Unabhängig davon hat der damalige Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die Einrichtung eines wissenschaftlichen Beirates initiiert, um die Diskussion über die gesundheitlichen Einflüsse oder Nichteinflüsse von Funk beziehungsweise der Mobilkommunikation zu versachlichen. Der Beirat heißt bewusst „Wissenschaftlicher Beirat Funk“, weil nicht nur die Auswirkungen elektromagnetischer Felder des Mobilfunks, sondern die Auswirkungen aller elektromagnetischen Felder, die bei Funk- und anderen Anwendungen des täglichen Lebens entstehen, diskutiert werden sollen.

Der nach seiner Geschäftsordnung unabhängige und weisungsfreie WBF, beschäftigt sich mit dem Thema „Mobilfunk und Gesundheit“, wobei seine Aufgabe darin liegt, themenbezogene publizierte Untersuchungen sowie Studien und Forschungsarbeiten zu beurteilen, entsprechende Abschätzungen und Schlussfolgerungen hinsichtlich der behaupteten Gesundheitsrisiken auszuarbeiten und diese Beurteilungen auch in die öffentliche Diskussion einzubringen.

Die Diskussion zur Grenzwerteverordnung hat gezeigt, dass das Problem der Grenzwerte im Zusammenhang mit dem gesamten Funkfrequenzspektrum zu sehen.

Uneingedämmtes Wachsen der Zahl der Sendemasten

Letztlich wird regelmäßig die immer größere Zahl der Sendemasten kritisiert. Das TKG 2021 sieht zwingend vor, Antennentragemasten - falls technisch möglich - mehrfach zu verwenden, also anderen Betreibern ebenfalls zur Verfügung zu stellen. Damit wird die Zahl der sichtbaren Sendemasten verringert, nicht jedoch die Zahl der Sendeantennen.

Das Argument der Kritiker, dass in einem solchen Fall die Gesamtimmissionsbelastung steigt, die von einem derartigen Antennenmast ausgeht, ist allerdings unrichtig. Für den Immissionswert macht es keinen Unterschied, ob die Immission von zwei Antennen auf demselben Mast oder von zwei verschiedenen Masten im Abstand von wenigen Metern voneinander ausgeht. Da jeder Betreiber über seine eigene Netz- und Senderinfrastruktur verfügt, kann die Zahl der Sendeantennen auch nicht wirksam verringert werden.

Die Standorte werden durch vertragliche Vereinbarung zwischen den Betreibern und den Grundstückseigentümern festgelegt und unterliegen letztlich nur den bereits erwähnten landesrechtlichen Regeln.